Vicente Bielza de Ory*

El doble objetivo de las políticas de ordenación del territorio, de conseguir un desarrollo territorial más equilibrado y de una ordenación de los usos del suelo más sostenible, ha fracasado en la España de las Autonomías. Desde la Constitución de 1978 hay más desigualdades territoriales y las políticas urbanísticas, teóricamente subordinadas a las de ordenación territorial, han desordenado más el suelo. El fracaso obedece a varios motivos. El primero se debe a la manera en que se hicieron las transferencias de esta competencia. La Constitución dualizó las competencias entre las que el artículo 148.1.3 posibilitaba a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, y las sectoriales con incidencia sobre la ordenación territorial, reservadas al Estado en el artículo siguiente. Al hacerse las transferencias a las Autonomías no se creó al mismo tiempo un órgano coordinador para las actuaciones sectoriales entre el Estado y las Comunidades, lo que ha generado numerosos conflictos competenciales que han acabado en el Tribunal Constitucional. En España, hoy no hay un órgano equivalente a los Comités de Ordenación del Territorio, existentes en otros países federales o descentralizados. Todavía está por cumplirse la propuesta que formulamos al gobierno de España en las conclusiones del IV Congreso Internacional de Ordenación del Territorio, celebrado en el 2003 (FUNDICOT, Zaragoza): crear un Consejo de Ordenación del Territorio, con participación de los ministerios concernidos y los entes territoriales, asesorado por una Academia Científica.

Un segundo motivo para el fracaso ha sido el desencanto de los políticos profesionalizados tras hacerse cargo de unas competencias cuyos resultados no se recogen a corto plazo. Un plan territorial no da fotografías ni titulares en la prensa a medida que se va cumpliendo. Los instrumentos y medidas de ordenación territorial producen efectos más allá de una legislatura de cuatro años, lo que no interesa al político que quiere éxitos inmediatos para seguir en el siguiente periodo. Por otro lado, la eficacia de la ordenación del territorio hubiera exigido la subordinación del resto de los Departamentos de la Autonomía a la hora de localizar actividades, lo mismo que se subordinan al Consejero de Economía para conseguir financiación. Ello implica una dependencia directa de la cabeza del gobierno, como sucedió en la modélica ordenación territorial francesa durante los 60’. El resultado es que al comienzo de las Autonomías todos los gobiernos tenían como preferente la cartera territorial y hoy prácticamente ha desaparecido, se ha repartido o queda subordinada a la medioambiental o a la urbanística, que al principio en muchas Comunidades Autónomas eran direcciones generales de la Consejería de Ordenación del Territorio.

La plataforma logística de Zaragoza (PLAZA) no se sometió al análisis de impacto territorial previsto en el artº 37.3 de la ley 11/1992 de Ordenación Territorial de Aragón. Mal comienzo para un proyecto del que su gestor político y su gerente están imputados por corrupción ante la justicia.

La inversión de la posición entre Ordenación del Territorio y Medio Ambiente no es una cuestión privativa de la España autonómica: el Tratado de Ámsterdam en 1992 convirtió la protección medioambiental en derecho comunitario. Mientras, la ordenación del territorio se relegará a una estrategia de la UE, cuando se apruebe en Potsdam en 1999 como Estrategia Territorial Europea. Así la Evaluación de Impacto Ambiental aparece minuciosamente regulada a partir de la Directiva 2001/42/CE, mientras que los Estudios de Impacto Territorial, que en Alemania habían antecedido al ambiental, quedan en la Estrategia Territorial Europea contemplados como simples recomendaciones. A nivel autonómico las evaluaciones de impacto territorial o estructural sólo se recogieron en las leyes de Asturias (1987), Aragón (1992) y Murcia (2001), siendo su aplicación muy escasa y superada por una evaluación de impacto integrada, donde domina la ambiental. De los cuatro factores definidos en la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 –ecológico, económico, social y cultural- en la práctica, el territorio se quiere ordenar conciliando sólo ecologismo y economicismo. Cuando para solucionar los conflictos territoriales ante un plan o proyecto se somete a evaluación, son los propios afectados los que “guían” el expediente y se lo entregan a “expertos”, que para rodear de “objetividad” el resultado preparan una matriz de base ambiental, en la que rara vez se recogen los factores sociales y culturales y donde el peso de los factores ecológicos y económicos se ajusta en función del resultado apetecible.

Las numerosas leyes se han centrado más en los principios que en las concreciones

Otro motivo para entender el fracaso de las políticas de ordenación territorial es el marco legal del que se han dotado y los instrumentos que se han utilizado. Las numerosas leyes se han centrado más en los principios que en las concreciones. Se advierte una falta de convergencia entre las normativas de ordenación territorial y sectorial, una descoordinación entre las administraciones estatal, autonómica y municipal. Dentro de la autonómica, los departamentos del territorio muchas veces trabajan de espaldas a los sectoriales de la actividad económica.

La carencia de instrumentos útiles para poner en práctica las leyes comienza en el primer escalón constituido por las Directrices, Planes o Estrategias Generales. Son extensos documentos dominados por el análisis y donde en las numerosas propuestas y normas no se suelen diferenciar las obligatorias de las indicativas. Son planes que por su prolijidad no se los llegan a leer ni los políticos y funcionarios que deben aplicarlos, por lo que difícilmente se desarrollan. De los instrumentos subordinados a los generales los únicos eficaces son los proyectos de interés supramunicipal, regional o general, que han utilizado los gobiernos autonómicos, por encima de los municipios capitalinos, para sacar adelante proyectos logísticos o de viviendas de protección.

Si las planificaciones territorial y urbanística se hubieran controlado, los políticos corruptos habrían tenido menos margen de maniobra

Lo más grave de la falta de efectividad de los planes territoriales se ha producido en el control urbanístico. El incumplimiento del planeamiento municipal y la aparición de planes “a la carta” de intereses privados desembocaron en un descontrolado crecimiento y en una especulación urbanística durante los años próximos al cambio de milenio, acentuando los desequilibrios territoriales e impactos ambientales, especialmente en el litoral mediterráneo y en los entornos de Madrid. La crisis económica a partir del 2008 ha sido especialmente sensible en estos territorios. Si las planificaciones territorial y urbanística se hubieran controlado, los políticos corruptos habrían tenido menos margen de maniobra y los promotores sin escrúpulos no hubieran podido disfrutar de información privilegiada en las desviaciones de los planes aprobados.

Para mayor información:

Bielza de Ory, V.: Introducción a la ordenación del territorio. Un enfoque geográfico. Prensas Universitarias de Zaragoza, 274 pp., Zaragoza, 2008

Bielza de Ory, V.y otros: De la ordenación a la planificación territorial en el ámbito regional-comarcal.. Prensas Universitarias de Zaragoza, 618 pp. + CD, Zaragoza, 2010

*Vicente Bielza de Ory ha sido Catedrático de Geografía de las Universidades de La Laguna y Zaragoza.