Ariel GARCIA
La planificación regional ha recorrido un largo derrotero tanto en América Latina como en Argentina. Analizada desde principios de siglo XXI, incluiría instrumentos que posibilitarían –a priori- una gestión pública de los problemas de desigualdad regional bajo un enfoque integral. Desde este marco, el artículo deja planteada la relación entre aparato burocrático estatal y planificación regional en dos momentos históricos seleccionados para el caso argentino: las décadas de 1960 y de 2010. El estudio de esta relación es útil para comprender las capacidades estatales efectivas a través de las que el Estado Nacional se ha propuesto modificar las condiciones estructurales de diversas actividades económicas en el último medio siglo.
En especial, se pueden destacar dos iniciativas de promoción específicas: el Plan Nacional de Desarrollo (1965-1969) y el Plan Estratégico Territorial Argentina 2016 -PET-. En ambos contextos históricos, desde el Estado Nacional se ha propugnado la necesidad de construir capacidades burocráticas para organizar y comandar el desarrollo regional. Desde al menos inicios de la década de 1990, se trata de escenarios atravesados por una extranjerización económica que condujo a una progresiva desnacionalización del comercio exterior. Esta extranjerización se da en una estructura productiva con desiguales niveles de productividad que se plasma y reproduce a través de brechas sociales regionales.
Interesa abordar la planificación en cuanto política pública que interpreta, interpela e interviene sobre una particular estructura social denominada “región” -usualmente asociada con el orden subnacional. Para esto, se enumeran cuatro ideas que intentan reconstruir teoría y praxis del vínculo entre aparato burocrático estatal y planificación regional.
En primer término, más de medio siglo de práctica y de retórica sobre la planificación regional en Argentina devela su alcance limitado en materia de transformaciones económicas de índole estructural. Bajo esta noción se han titulado diversos proyectos de desarrollo que usualmente han desestimado las efectivas instancias de conflicto entre actores económicos con distinto origen, dimensión e intereses. De este modo, nuevos escenarios económicos fueron abordados con instrumentos que dificultaron su cabal reconocimiento.
En segundo lugar, en el diálogo entre teoría de la planificación regional y estructura económica con desiguales niveles de productividad, la primera se encuentra en condiciones inciertas de alcanzar su finalidad declamada de reducir o revertir las brechas sociales regionales. Esto sucedería en razón del devenir de los contextos político-burocráticos atravesados por procesos de desregulación, privatización y concentración económica. En ese marco cíclico de construcción de capacidades, las burocracias estatales y los principales agentes económicos no han logrado instituir mecanismos de cooperación para fundar un proyecto compartido, situación que se define tanto por la ausencia de una autonomía enraizada por parte de las burocracias como por la presencia de enraizamientos nocivos. En especial, se refiere a regulaciones establecidas a medida de los principales agentes económicos –posibilitadas por la “captura” de áreas de gestión pública.
En tercer término, el precitado diálogo complejo entre teoría y praxis de la planificación regional, no permite avizorar como resultado una matriz de procedimientos, instrumentos y objetivos estables y perdurables. Matriz que permitiera transformar los circuitos de decisión, definición de objetivos y asignación de recursos, condición sine qua non para que la planificación regional torne operativas las funciones teóricas previstas. En la práctica, la praxis de la planificación regional constituyó un método de intervención secundaria, sin una inserción estructural determinada, independiente de los cambios gubernamentales.
En cuarto lugar, al analizar dos iniciativas bajo estudio se observa que las entidades que formularon ambos instrumentos (alternativamente, el Consejo Nacional de Desarrollo y la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública) han gozado de status administrativos diferentes y de perspectivas conceptuales disímiles. El contenido de ambas propuestas de planificación regional evidencia la modificación de perspectiva, de posturas estructuralistas (enfoques de arriba abajo) hacia visiones “territoriales” que promueven la participación social (de abajo arriba). Estas alteraciones se relacionan con el discontinuo interés político-administrativo en torno a los instrumentos de planificación, a la inestabilidad temporal y financiera de las dependencias abocadas a la temática y a las características de la propia inserción laboral de los funcionarios (p.e. recurrencia de contratación flexible, dispersión y discontinuidad de funciones, descoordinación administrativa, etc.).
Para concluir, una transformación definitiva en la orientación estatal ligada a la planificación regional debería considerar reformas dirigidas a institucionalizar su praxis. Se trataría de reformas que vinculen el accionar de los funcionarios con la consecución de sus propósitos colectivos, llevando al Estado Nacional a intervenir con mayor autonomía respecto de las presiones particularistas de los principales agentes económicos. Se trataría de construir una autonomía inscripta en vínculos sociales concretos y perdurables que ligan al aparato burocrático con las diversas redes de la sociedad civil a través de canales institucionales estables y dinámicos. Una vinculación de las burocracias con diversos sujetos sociales como la recién citada podría conducir a la resolución de conflictos en torno a los objetivos de políticas públicas dirigidas a remover los obstáculos propios a una estructura productiva heterogénea en un contexto de capitalismo periférico.
Para mayor información:
GARCIA, Ariel. 2018. “Auge y caída de la planificación regional en Argentina: entre la búsqueda de una autonomía enraizada y el escenario económico del capitalismo periférico (1965-2015).” Cuadernos de Geografía: Revista Colombiana de Geografía 27 (1): 180-194. doi: 10.15446/rcdg.v27n1.58053.
Ariel GARCIA es Investigador Adjunto del CEUR-CONICET (Centro de Estudios Urbanos y Regionales del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas) y Profesor de Economía Política y Geografía Económica de la UBA (Universidad de Buenos Aires).